- FIT21 法案首次为加密行业建立了完整清晰的加密法案，目前于 5 月 22 日在众议院通过，若法案正式签署成法，将对整个加密行业产生深远的影响。
- 美国在很长的一段时间内采用联合监管模式，各联邦监管机构对待加密行业都有自己的监管模式从而造成「各自为政」的局面，由于没有完善的法律路径，各个联邦机构在管辖权的主张上无法做到协调一致，所以美国的加密行业监管一直处于在混乱和难以调控的环境中。
- FIT21 法案则在各个核心的监管问题上做出规范，法案首先明确 SEC 和 CFTC 会作为加密行业的主要监管机构，并且首次明确了对于加密货币关于证券和商品分类，这解决了加密行业长期以来的核心监管冲突问题。
- 法案详细规定了加密从业主体在 SEC 和 CFTC 注册标准，为从业者提供更加明确的监管指导。同时，法案还提供了健全的消费者保护措施，例如对代币发行方实施 12 个月的代币锁定以防止短期投机者危害行业健康。
- 在法案中，国会对待加密行业的态度十分乐观，并积极鼓励美国企业以创新的方式结合区块链技术，同时敦促 SEC 和 CFTC 对 DeFi 进行研究以帮助后续的监管。
- 如果 FIT21 可以正式成为法律，行业从业者将会有更明确的法务指导以防止错误的实践，并且消费者在该监管框架下也会获得更好的保护，未来整个市场非常有可能在消费端和创新端都迎来高速增长，帮助整个行业加速脱离长达十几年的监管 Wild West，使加密货币真正的进入主流视野。
- FIT21 法案的通过主要是共和党积极推动、两党持续支持的结果。最初法案由共和党主导的委员会发起的该法案，并且在众议院几乎所有共和党议员都投了赞同票，一些温和的民主党议员也同意了该法案。在这个过程中，加密行业的领袖企业也一同呼吁立法者通过 FIT21，可见该法案的重要性。
- 大选在即，加密行业持续扩大的影响力使加密全体成为党派间博弈的重要票仓，对加密行业态度乐观的候选人将会获得更多选民青睐，这对 FIT21 的通过也有十分积极的影响。
- FIT21 目前还未签署成法，下一步会移交到参议院进行投票，最后整合文本交由总统签署。Patrick McHenry 前几周在 CoinDesk Consensus 大会上表示法案预计会在明年内正式签署成法。
图一：当前加密行业监管图谱
由于加密行业没有系统化的监管框架并且采取是联合监管的模式，所以非常容易导致各个执法机构各自主张、「百家争鸣」的监管格局。
SEC 在加密行业的监管中扮演了极为重要的角色，其主要职责为就不同加密资产主体是否为证券进行定义，主要以豪威测试来判断是否归属其监管框架之下，并且为了更好的帮助从业主体判断其发行的数字资产是否属于「投资合同」而应被纳入「证券」，SEC 于 2019 年发布过名为「虚拟资产是否属于投资合同的分析框架」的指导文件，虽然该文件不具有正式法律效益，但是为从业人员提供了指导性建议。
CFTC 对于数字资产的态度在官网中有明确表示，称虚拟资产，包括所有虚拟货币都属于商品，所以 CFTC 有权力监管数字资产期货市场上的操纵和欺诈行为，后续在 2022 年通过修订的《数字商品消费者保护法》赋予 CFTC 对「数字商品」交易和平台的专属管辖权，授权其注册和监管现货交易所，这意味着现货交易所与其他商品交易所遵循相同的规则。
FinCEN 金融犯罪执法局主要从事反洗钱，打击恐怖主义金融以及 KYC 等方面等工作，FinCEN 的主要权利由银行保密法授予 (Bank Secrecy Act, BSA)，该法案明确规定了如果加密业务涉及到了虚拟货币的生产转移和交易则要受到 BSA 的管制。2013 年，FinCEN 发布了对于虚拟货币的管理框架，并且确定加密资产交易服务提供商为货币服务企业(Money Service Business, MSB)，这变向的认定虚拟资产为货币，加密货币的交易平台必须要获得 FinCEN 的许可，实施反洗钱机制。
OFAC 外国资产控制办公室主要负责监督美国所有的金融交易，并且制裁任何构成威胁的个人，组织或国家。随着数字资产的兴起，由于其技术特性，为一些交易参与者提供了新型的逃避检测手段，加大了 OFAC 的执法难度。不同于 SEC 和 CFTC，OFAC 的主要执法范围主要集中在为受制裁地区用户处理交易和为美国境外非法活动提供洗钱协助。
由此可见，每一个执法机构对于加密行业都有自己的监管模式和态度，对于加密行业的监管过于零散不成体系，难免会造成一些监管冲突使得加密从业者无法遵循合法的实践，并且很容易面临不合理的诉讼而影响行业发展。
各监管机构的历史执法行为可参见附录。
1.2 SEC「恐吓」式执法
SEC 除了美国国会赋予的管辖权之外，可以以「Regulation by Enforcement」的方式来界定加密货币是否属于「证券」，由于美国法院判例可作为管辖权的重要依据，SEC 会通过行政执法以违反美国证券法为由对创始人、高管等提起民事诉讼或行政处罚，基于法院的判决来确定其对该加密资产的管辖权，例如 2020 年 12 月，SEC 对 Ripple 提起民事诉讼，称 Ripple 未向 SEC 登记 XRP 的发行以及销售从而违反了证券法有关证券销售的相关规定。同时 SEC 的诉讼不止针对加密货币的定性问题，也会对于一些加密企业的业务问题进行处理，例如 2023 年 6 月 SEC 对 Coinbase 提起诉讼，指控其在未经注册的情况下非法经营加密资产证券业务，并且最终法院基本支持的 SEC 的指控，由此可以看出SEC 通过行政途径不断的扩大其监管范围，并且由于加密行业监管框架的模糊，SEC 此类的诉讼非常容易造成「恐吓」式执法，而从业人员难以依据可靠的法案进行自我保护，对于加密企业的发展及创新都造成的较为严重的影响。
1.3 监管冲突
当前碎片化的监管局势难以避免监管机构间由于管辖权不清晰而导致的执法冲突，其中冲突最为激烈则属 SEC 和 CTFC，因为这两个监管机构所针对是加密行业最为核心的资产分类问题，SEC 倾向认为大部分的数字资产都可以被认定为证券，因为这些资产可以很容易的通过豪威测试，而 CFTC 则视大多数加密货币为商品，这会使得 SEC 和 CFTC 在对一些代币进行监管时产生管辖权重合问题，并且在没有统一监管框架的情况下难以明确监管权力的划分。除此之外，两者对于加密企业的监管也产生了重叠问题，例如在 2023 币安被起诉的事件中，SEC 和 CFTC 都对币安发起了诉讼，而两者对币安的指控内容有大量相似之处，重叠的执法有可能会导致不必要的罚款，那么在监管不清晰的情况下，监管重叠也会给行业带来极大的影响。
所以在很长一段时间里，美国的加密行业一直处在混乱和难以调控的监管环境当中，由于没有完善的法律路径，各个联邦机构在管辖权的主张上无法做到协调一致，其所导致的监管冲突对行业发展产生了极不稳定的影响，同时在监管框架缺失的情况下，加密企业在面对部分执法机构不合理的指控难以进行维护其权益，一定程度上阻碍加密行业在美国灵活创新和发展，而 FIT21 法案则是改变目前监管混沌格局的一个开始。
2 详解 FIT21 法案
FIT21 全称为 21 世纪金融创新与技术法案(Financial Inovation and Technology for 21st Century)，即 H.R. 4763，法案中重新明确了 SEC 和 CFTC 对于加密资产不同的管辖范围，给加密行业建立了一个更加清晰全面的法律监管框架，同时还包含了加密市场消费者保护措施以及针对解决虚拟资产独特结构问题的一系列条例，该法案的清晰度和全面性使其成为加密行业迄今为止最重要的法案。
FIT21 最早于 2023 年 7 月 20 日由众议院农业委员会主席 Glenn Thompson、众议院金融服务委员会主席 Patrick McHenry、政党纪律委员 Tom Emmer 以及其他三位众议院议员共同发起，该法案在委员会审议阶段，以两党全票赞同的方式通过众议院农业委员会的审核，同时众议院金融服务委员会也通过了 FIT21 法案，获得了委员会上所有共和党人以及六位民主党议员的支持，由此看出 FIT21 法案的推出不但是两个众议院委员会联合努力的结果，同时也是共和党和民主党共同的支持，并且值得一提的是，CFTC 和 SEC 是分别由农业委员会和金融服务委员进行监管的，那么基于 CFTC 和 SEC 对加密行业的影响程度，这两个委员会理所应当的成为推动 FIT21 法案的重要参与方。
图二：FIT21 发起者
2.1 法案内容
FIT21 法案长达 253 页，法案分别从数字资产定义和注册、SEC 和 CFTC 权力划分以及加密行业创新指导等 6 个方面制定了初步的监管条例，下面将对每一个部分的核心内容总结与解析。
PART 1: 资产定义以及监管机构职责划分
在法案的第一部分，FIT21 参考了三个不同的证券和商品交易法案，对于加密资产相关术语进行定义如「区块链协议」，「去中心化治理系统」以及「去中心化交易系统」等，那么其中最重要的内容则是对于「数字资产」的定义，法案中将「数字资产」定义为「数字化的同质价值承载主体，并且该价值主体可以在不依赖任何中介的情况下持有或者进行转移，所有交易会被记录在由加密系统保护的分布式账簿上」，除此之外，另一个值得一提的定义为「数字商品」，原定义略有复杂但可以简洁的理解为「任何通过合法发行渠道获得以及在交易所购买获得并持有的数字资产」，该定义并未从本质增改「数字资产」的定义，所以数字资产默认被视为商品，但是FIT21 还明确了 CFTC 和 SEC 作为加密资产主要的监管主体，需要共同深入探讨并进一步明确加密资产相关的所有术语，所以定义后续会进一步完善。
在这一部分更为重要的是针对数字货币的分类问题做了明确。法案规定如果一个运行数字资产的区块链是功能性的 (functional system) 并且是去中心化的 (decentralized system)，那么该数字资产就会被认定为是商品由 CFTC 进行监管，如果该数字资产不满足去中心化的定义，则会被视为证券由 SEC 进行监管，该法案将去中心化系统定义为没有个体拥有控制区块链的单方面权力，并且没有发行人拥有 20% 或以上的数字资产控制权或数字资产的投票权。这一分类标准的明确对于加密资产是具有重要意义的，该标准划清了 SEC 和 CFTC 的监管范畴，可以极大地避免监管的混乱和冲突。
图三：资产定义与监管
PART 2: 投资合同资产的明确性
由于加密资产的结构与性质的不同，FIT21 对联邦证券相关法案做了修订，主要针对「投资合同资产」(investment contract asset) 的定义与条例，旨在为市场中的一部分资产提供足够的明确性和清晰度。
法案主要对 1933 年证券法 (Securities Act of 1933) 进行了两项修订，第一项修订是将在「证券」的定义中明确排除了「投资合同资产」，使得「投资合同资产」成为一种独立的定义，给予了加密资产一个中间定义，如果一个资产被认定投资合同将不会被默认为传统意义上的证券。后续第二项修订则是对「投资合同资产」进行定义补充：
- 资产必须是可以在没有中介的情况下，通过加密系统保护的公开分布式账本上记录的可转移的数字价值主体。
- 资产必须被出售或以其他方式转让，或者意图被出售或以其他方式转让，作为投资合同的一部分。
- 资产根据 1933 年证券法不被视为证券
图四：豪威测试判定逻辑
PART 3: 数字资产发行注册豁免及锁仓要求
对于数字资产的发售问题，FIT21 法案也从发售豁免标准，发售信息披露要求以及资产认证等方面进行了说明。在豁免标准中，法案主要规定了如果数字资产发售的总价值不超过 $75,000,000，以及任何购买者在发售阶段不得拥有该资产发售量的 10%，那么此次数字资产发行的交易会被豁免注册。后续法案还为数字资产的发售制定的一系列基础要求并加强了信息披露的规定，例如发行方需要提供源代码，代币交易历史以及代币经济等等，目前行业资产发行的整体情况较为符合信息披露的要求，并且该信息披露要求会进一步保护消费者的权益。
除此之外更重要的是法案还对发行方持有代币的锁定期提出了要求。法案规定任何代币发行方的相关主体都需要将代币锁定 12 月后才能进行出售，这一硬性规定可以抑制一些从业者短期的投机行为，防止市场过热以及保护消费者，同时促进区块链产品的长期创新，帮助行业留存创新主义者以及长期主义者。
PART 4 and PART 5: SEC 和 CFTC 对于加密企业的监管范围
法案中第四和第五部分主要规定了 SEC 与 CFTC 对数字资产的监管权限以及相关从业主体的注册要求。法案中明确规定了加密货币的交易平台，券商 (broker) 以及做市商 (dealer) 都会受到执法机构的监管，如果从业主体的业务中涉及到证券类或是商品类的加密资产则需要分别向 SEC 以及 CFTC 提交注册申请，法案允许同一个从业主体同时在 SEC 和 CFTC 进行注册。除此之外，SEC 和 CFTC 监管的重点略有不同。法案明确规定了加密资产交易平台需要向 SEC 提供在系统中相关的交易信息和记录并且需要审查交易系统的安全性和完整性，而 CFTC 则侧重于对于客户资金保管的审查，同时，CFTC 还会对于 Commodity Pool Operator( 商品基金经理 ) 以及对 Commodity Traing Advisor( 商品交易顾问 ) 情况进行监管。
目前条例中表明 DeFi 活动不受该法案的约束，后续会由 SEC 以及 CFTC 共同研究并制定详细的监管细则。
PART 6: 国会态度及技术创新监督
在该法案的最后一部分，将国会对加密技术的看法和意见首先做了总结。国会首先肯定了加密的行业的企业家与创新者正在构建和部署下一代的互联网，并认为数字资产生态有潜力增强社会活动管理、资源分配以及决策制定的效率，同时强调了美国应该尝试发掘加密行业的潜力以及其带来的潜在机会，美国企业应该尝试以创新的方式结合区块链技术以探索新型的用户参与结构。国会在肯定加密资产会带来创新的同时，也表明了需要和加密行业从业人员合作，建立对区块链技术风险以及投资者保护的基本框架。整体来看，国会对待数字资产以及加密行业的态度整体较为乐观，在支持行业发展的同时也希望有系统性的框架进行监管来最大化区块链技术可以带来的独特创新。
为了进一步应对区块链技术的发展以及数字资产带来的影响，法案提议拓展 SEC 的创新和金融科技战略中心 (FinHub) 和 CFTC 实验室 (LabCFTC) 针对加密行业的研究职责，就金融技术帮助委员会制定政策和建立监督系统。除此之外，法案还提出建立一个 CFTC 和 SEC 联合的数字资产咨询委员会，此委员会将专门针对数字资产的相关问题进行研究，该委员会主要加强 CFTC 与 SEC 之间的合作以更好地对数字资产进行监管，并且委员会还会任命至少 20 位从业人员来进行协助，加强和行业的紧密联系。
这一部分法案还提出针对 DeFi 和 NFT 的研究，法案要求 SEC 和 CFTC 应共同开展对于 DeFi 协议的用途、规模以及其优缺点和对金融市场稳定性的潜在风险或改进等问题进行深入研究，而针对 NFT 的研究则是由美国总审计长进行负责，主要探索 NFT 的实际用途以及和传统市场的整合方式。
2.2 行业意义
FIT21 法案在众议院通过是加密行业一个极其重要的时刻，标志着加密行业在美国国会取得了重大胜利以及法案成就，其日益增加的影响力已然触及美国最高权力中心。
在上文中我们提到美国加密行业监管体系的分裂，不同执法机构各自主张针对加密资产建立法案或提出指导性文件，碎片化的监管不但导致管辖范围的冲突、不健康的执法力度，源源不断的执法诉讼对于行业的可持续性和创新性都是极大的挑战，同时从业者还无法依靠适用的法律框架作提前规范或进行反抗，可以说加密行业苦监管久矣！而 FIT21 法案的推动正在改变这一切！
首先，FIT21 是加密行业有史以来第一个为行业提供了完整监管框架的法案，法案所明确的条例都是加密行业所面临的核心问题，比如法案也首次清晰表明了 SEC 和 CFTC 作为加密行业首要的监管机构，并且首次对加密货币是否为证券或是商品的分类问题做了规定，那么对于不同代币的定性划分将不会再由 SEC 和 CTFC 各执一词。
同时，法案还提供了健全的消费者保护措施，以及明确加密企业的注册规定、发行方的代币锁定和加强信息披露也对消费者作进一步的保护，促进整个市场的健康程度，防止不良从业者持续通过监管空白发布危害消费者权益的产品和代币。
除此之外，法案中国会对待加密货币的态度也十分乐观，鼓励创新的同时还促使 SEC 和 CFTC 共同研究 DeFi 以进一步更好的监管，这对于行业的持续创新以及更细致的法案都具有重要意义。
如果 FIT21 可以正式成为法律，行业从业者将会有更明确的法务指导以防止错误的实践，对于加密企业的发展和创新有积极作用，并且消费者在该监管框架下也会获得更好的保护再加上加密货币持续扩大的影响力，未来整个市场非常有可能在消费端和创新端都迎来高速增长，使加密货币真正的进入主流视野。
大树参天，根深始基。FIT21 则恰恰是这第一步，可为后续更全面的立法作为基石，持续为加密行业的创新在监管方的向上铺平道路，帮助整个行业加速脱离长达十几年的监管 Wild West，真正意义上影响整个行业的未来。
3 FIT21 重要推手
3.1 共和党主导，两党持续支持
从政治层面看，共和党作为主要推动者扮演了至关重要的角色。该法案初期是由众议院下农业委员会和金融服务委员会联合通过支持的，同时这两个委员会的党派结构都是以共和党为主导，分别以 28 位和 29 位共和党议员人数占优，所以在法案初期在委员会的审核阶段，共和党可以借助人数优势将法案通过并递交到众议院投票，虽然共和党为主要的推动者，但值得一提的是在农业委员会投票阶段，民主党的所有议员也都投了赞同票，那么意味着该法案在初期就受到了两党的支持。FIT21 法案最终在众议院的投票中获得来自共和党 208 票以及民主党 71 票的的支持，从结果也可以直观的看出共和党对于该法案的支持力度和部分民主党议员的态度转变，再结合特朗普近期对待加密货币的积极态度，整个共和党对加密行业起到了极大的推动作用。
图五：FIT21 法案投票情况
3.2 加密行业从业者的高度重视
对于这一影响区块链行业重要的法案，加密行业的从业人员和企业也格外重视。5 月 16 日，由加密货币创新委员会 (Crypto Council for Innovation, CCI) 为代表并联合其他 60 家公司发布了一份支持信件呼吁推进 FIT21 法案的通过，该信件联合了 a16z，Coinbase，Circle，Block 等一众重要的行业参与者，信中表达了 FIT21 对加密行业的重要性以及美国所面临的监管落后问题，并敦促立法者支持 H.R. 4763 以帮助加密行业建立一个明确的监管环境。
图六：联合呼吁信件
3.3 加密行业的影响力持续扩大
除了党派以及从业人员的支持，加密行业的影响力以及美国政治局势也成为不得忽视的重要推动因素。根据非盈利组织 Stand With Crypto 研究报告显示，美国目前有 5200 万人持有虚拟货币，同时在另一份调查中则显示大约有 20% 的美国公民持有，虽然数据有所偏差，但整体可以看出持有数字货币的不再是小众群体，其影响力正在正在逐渐扩大，并且加密行业预计会在 2030 之前再创造 400 万个工作岗位，其增长潜力对美国就业市场具有积极的影响，而目前美国加密监管体系却不容乐观，落后于 83% 的 G20 国家，并且区块链行业中几百万个岗位都存在风险，同时每年都有大量因为监管不清晰而离开美国的从业人员，在种种因素的推动下，立法机构则不得不重视加密行业的监管问题，所以 FIT21 法案显得尤为重要。
图七：Stand With Crypto 民意调查
3.4 大选在即，加密货币成为重要政治筹码
与此同时，当前美国大选正处在关键阶段，加密行业持续扩大的影响力使得加密群体逐渐成为党派博弈的重要票仓，根据灰度，DCG 以及 Paradigm 的多份民意调查显示，最少有 20% 的选民持有并关注加密货币行业，如此基数的群体已经不容忽视，并且在多个关键摇摆州也有一定数量的选民认为加密货币为大选的重要议题，那么政党之间对待加密货币的决策态度则是极为重要的政治筹码，这对于相关的加密法案有着极为重要的影响，所以党派间的政治博弈也许对 FIT21 法案的推动极为有利。
- 加密货币投资公司 Paradigm 委托进行的民意调查在周四 (3 月 14 日 ) 出炉，显示美国有 20% 选民持有加密货币。
- 由比特币 ETF 发行商灰度 (Grayscale) 资助的 Harris 民意调查显示，美国选民对加密货币的兴趣正在上升，33% 的人表示，他们在做出投票决定之前会考虑政治候选人对加密货币的立场
- 区块链风险投资公司 Digital Currency Group (DCG) 发布的一项民意调查显示，在即将到来的美国大选中，多个关键摇摆州有超过 20% 的选民认为加密货币是一个关键议题。
- 灰度民意调查报告：近半美国选民预计他们的部分投资组合将包括加密货币
- 2020 年 12 月，SEC 对 Ripple 提起民事诉讼，称 Ripple 未向 SEC 登记 XRP 的发行以及销售从而违反了证券法有关证券销售的相关规定，后续法院认定 XRP 私募轮针对机构专业投资者的融资符合豪威测试的三项标准，构成「证券」发售，而 XRP 其他途径的发售均不构成「证券」发售。目前，SEC 已经对该案提起上诉。
- 2023 年 6 月，SEC 对 Coinbase 提起诉讼，指控其在未经注册的情况下非法经营加密资产证券业务，并且法院最终的裁定支持了 SEC 大部分的指控。
- 2023 年 11 月，SEC 对 Kraken 提起诉讼，指控其非法促成加密资产证券的买卖，没有向委员会注册其涉及的多种业务，并且商家 11 种未注册证券，而针对这一诉讼，各州官员指控 SEC 越权，认为 SEC 正在扩大「投资合同」的定义并自动将加密资产归为证券，后续 Kraken 罚款 3000 万美元。
- SEC 的管辖范围甚至不仅局限于美国，对于 Telegram 发行的 Gram 代币，由于其对美国公民发行代币，SEC 以保护美国投资者的利益为由对 Telegram 采取了执法措施，尽管 Telegram 主体注册在英国，最终 Telegram 归还募集的资金并罚款 1850 万美元
- 2021 年 9 月 14 日，CFTC 对 Tether 和 Bitfinex 交易所提起诉讼，指控两家公司捏造交易量和挪用客户资金并涉嫌违反反洗钱法等，最终双方于 2022 年 10 月达成和解，Tether 罚款 4100 万美元，Bitfinex 罚款 150 万。
- 2020 年 10 月，CFTC、FBI 以及美国司法部 (DOJ) 联合起诉 BitMEX 及其创始人高管，CFTC 称 BitMEX 没有向 CFTC 注册为商品期货交易商，最终双方达成和解协议，BitMEX 支付 1 亿美元罚款。
- 2015 年，FinCEN 由于 Ripple Lbas Inc.并未申请 MSB 牌照以及未能建立相应的反洗钱机制，对其进行了 70 万美元的行政处罚。
- 2020 年，FinCEN 对于 Helix 和 Coin Cinja 混币器的开发者和管理者作 6000 万美元的民事罚款，FinCEN 指控 Coin Ninja 违反了 BSA 相关的反洗钱。
- 2023 年，FinCEN 和 OFAC 等机构起诉币安，指控其违反了 BAS 并且为遵守 AML 义务
- 2020 年 12 月，OFAC 和比特币交易平台 BitGo 就其 2015 年至 2019 年期间违反针对克里米亚地区、伊朗、叙利亚和古巴等制裁要求的指控达成和解，BitGo 同意支付 98,830 美元罚款
- 后续 OFAC 也以「为受制裁地区用户处理交易」相类似的指控对 Kraken、CoinList 和币安等平台进行诉讼，最终都以罚款和解等方式解决。
